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王冠軍:推進河湖強監管的認識與思考

2019-07-01 09:25

  江河湖泊具有泄洪蓄洪、資源供給、生態支撐、景觀文化等重要功能。保護江河湖泊,維護河湖健康生命,實現河湖功能永續利用,事關人民群眾福祉,事關中華民族長遠發展。2016年以來,習近平總書記主持召開會議,先后審議通過了《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》,在全國江河湖泊全面推行河長制湖長制,建立地方黨政領導牽頭的河湖管理保護責任體系和相應的制度體系,有力推進了河湖治理保護各項工作。 

  當前,我國治水主要矛盾已經發生了轉化,水利工程補短板、水利行業強監管是今后一段時期水利改革發展的總基調。2019年全國水利工作會議上,鄂竟平部長指出,要打好河湖管理攻堅戰,聚焦管好盛水的盆盆里的水,向河湖管理頑疾宣戰。以河湖長制為抓手,強化河湖監管,是水利行業強監管的突破口,也是解決河湖突出問題、打好河湖管理攻堅戰的根本措施。 

  1. 強監管是維護河湖健康的現實需要 

  1.1各類河湖“頑疾”嚴重威脅河湖健康 

  習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會的講話指出,“長江病了,而且病得還不輕”,直指長江沿線的非法排污、非法碼頭、非法采砂等破壞河湖生態環境的行為。事實上,過去一段時期以來,我國經濟持續快速發展,在以GDP剛性增長模式的導引下,很多地方資源開發與環境保護失衡,人水爭地、侵占河湖、超標排污等現象普遍存在,河湖水環境、水生態問題不斷積累,成為屢治屢犯的頑疾,嚴重損害河湖功能,威脅河湖健康。這些問題,主要集中在盛水的和“盆”中的水兩個方面。 

  在盛水的“盆”方面,突出問題是圍湖造田、圍湖造地,導致河湖生態空間縮小,行洪不暢,水體自凈能力下降,一些河湖水體完全消失。據統計,1950年以來全國水面面積大于10km2635個湖泊中,有231個發生了不同程度的萎縮,總萎縮面積1.4km2,約占現有湖泊面積的18%,儲水量減少517m3 

  破壞“盆”的另一個嚴重問題是侵占河湖岸線。“亂占、亂采、亂堆、亂建”等“四亂”現象普遍,水域岸線過度開發、占而不用、多占少用、深水淺用等問題突出,有的河流(河段)不到1km就有一座碼頭。過去一段時期,有的河湖水域非法采砂、非法圈圩、非法圍網養殖等問題突出,嚴重破壞河湖生態環境。 

  “盆”中的水存在質量惡化和水量不足的問題。河湖水體污染導致河湖功能嚴重退化。2017年全國24.5km評價河長中,仍有21.5%的河段水質在類以下,74%的評價湖泊水質為Ⅳ-劣Ⅴ類,一些河湖水體黑臭,魚蝦絕跡,部分河流(河段)水資源功能喪失。河湖生態用水不足,也是導致河湖功能衰減退化的重要原因。北方干旱地區的一些河湖,水資源開發利用程度高,超過承載能力,有的甚至“吃干喝盡”“竭澤而漁”,導致河湖長期干涸,河流生態景觀演變為陸地生態景觀。 

  1.2監管“寬松軟”是河湖亂象產生的重要原因 

  河湖問題反復出現,不斷積累,原因復雜。對自然規律、經濟社會發展規律認識不足,粗放的經濟發展方式,九龍”分散治水導致的職責交叉與缺位以及河湖監管的寬松軟等,都是導致河湖“頑疾”難以有效根治的原因。其中河湖監管“寬松軟”是河湖亂象產生的重要原因,主要表現在以下幾個方面: 

  1)對河湖監管的認識不夠。在經濟發展、資源開發和環境保護的思路上,以改變自然、征服自然為主,對河湖等自然資源保護的重視程度不夠。20世紀50-70年代,以解決溫飽問題為主,圍湖造田等現象普遍,河湖及自然濕地面積萎縮明顯。改革開放以來,以減輕洪澇災害損失和提升供水保障能力為主線,在河湖開發與保護方面,出現了一手和一手,一些涉河湖違法違規問題長期得不到解決。 

  2)河湖監管的相關制度不完善。1988年之前,缺乏系統的涉河湖監管法律法規。1988年《水法》《河道管理條例》相繼頒布實施,1997年《防洪法》頒布實施,為管好水和盛水的奠定了法律基礎。但是,這些法律法規在涉河湖違法違規行為監管方面不夠牙齒不夠鋒利,如非法采砂,按照現有法律法規,僅以限額罰款的行政處罰難以制止各類偷采盜采行為。 

  3)涉河湖監管執法存在漏洞,部分流于形式。隨著各類經濟活動活躍,用水矛盾、用地矛盾、排污矛盾、岸線開發與保護矛盾等等,在一些地方十分尖銳,水資源開發利用、入河湖污染物控制、涉河湖建設項目審批等方面的法律法規并沒有嚴格執行,如《防洪法》《水污染防治法》《河道管理條例》等明令禁止的行為并未得到有效控制,導致河湖亂象叢生、生態惡化。 

  1.3強化河湖監管是解決河湖突出問題的根本措施 

  自然資源不是取之不盡、用之不竭的資源。要解決開發與保護失衡的問題,必須要樹立綠色發展理念,建立資源環境承載能力約束機制,從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為,給自然留下自我修復的空間,給子孫后代留下青山綠水。各類河湖突出問題,主要是由于人的不當行為甚至錯誤行為引起的,既要治標又要治本,必須依法強化河湖監管,盡快調整人的行為、糾正人的錯誤行為,從重開發、重建設轉向重保護、重監管,還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象。 

  1)通過強監管調整人的不當行為,從“源頭”解決問題。按照現有法律法規,嚴格制止各類直接破壞河湖空間與生態環境的行為,如過度取水、非法排污、非法采砂、亂占亂用等。同時,發揮水資源水環境承載能力剛性約束作用,以水定城、以水定地、以水定產,促進產業結構升級、經濟結構調整,走高質量的綠色發展道路,實現人與自然和諧共生。 

  2)通過強監管逐級夯實河湖管護責任,能有效保障河湖治理措施落地見效。問題在水里、根子在岸上。河湖問題,涉及不同部門,職能交叉責任不清導致監管失效。如河湖水體污染,來源于工業生產、城市生活、農業種養殖業以及交通航運等多個污染源,由不同部門負責,出現問題后很難追究責任。通過強化河湖監管,逐級夯實管護責任,層層傳導壓力,出現問題后有人(部門)來認領并協調解決,確保河湖治理各項措施能落到實處、見到實效。 

  3)通過強監管促進山水林田湖草系統治理,維護河湖健康。河湖上下游、左右岸、干支流涉及不同行政區,各地利益訴求不同,管理保護步調不一致,統籌協調難度大。通過強化河湖監管,明確屬地責任,強化指標監測和斷面考核,倒逼各地統籌推進山水林田湖草系統治理,打破行政區域壁壘,從流域整體性和河湖生態系統性著眼,實現上下游、左右岸聯防聯治、共建共享,維護河湖健康。 

  2. 河湖長制為河湖強監管提供了運行平臺和制度保障 

  2.1河湖長制在河湖監管中發揮了重要作用 

  2016年以來,中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發了《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》,明確要求由各級黨政負責同志擔任河湖長,作為河湖治理的直接責任人。截至2018年底,全國已全面建立了河長制湖長制,很多河湖實現了從沒人管有人管、從分散管統一管、從管不住管得好的轉變,不少地方黨政主要負責同志主動將問題突出的老大難河湖作為自己的責任田,一把手抓,抓一把手,逐級夯實責任、強化監管,有效解決了長期積累的河湖生態環境問題,原來臟亂差的河湖變成老百姓休閑散步的親水公園。如浙江省麗水市,依托河長制,由河長牽頭組織有關部門對城市黑臭河流進行綜合整治,過去劣V類的水質提高到現在的IV類甚至III類,野生魚蝦重新回到河里,得到了群眾的普遍好評。 

  2.2河湖長制破解了河湖監管的瓶頸約束 

  優美的河湖生態環境具有公共產品特性。長期以來,責任主體不清和權力責任不匹配的問題,制約了河湖監管實施。在現有制度框架下,河湖長制有效破解了河湖監管的兩大瓶頸約束,為河湖強監管措施落地提供了保障。 

  1)破解了河湖管護責任主體模糊不清的難題。《憲法》明確,礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有。實際管理中,水資源涉及水利、環保、國土、住建等不同部門,河湖水域岸線涉及水利、交通、國土、農業、林業等部門,監管過程中被監管的對象不清晰,導致河湖管理出現“公地悲劇”現象。此外,部門、機構具有集體決策特點,河湖監管不力的責任主體被虛化,在追究監管責任時往往被泛化處理,有時候會不了了之。通過分級分段設立河湖長,由各級黨政負責同志作為河湖管護直接責任人,形成強有力的監管壓力傳導機制,確保各級責任主體真正重視河湖治理保護工作,切實解決河湖突出問題。 

  2)破解了監管過程中權力與責任不匹配的問題。河湖突出問題,涉及不同部門不同行業,有一些是長期以來歷史遺留問題,有一些是為地方經濟快速發展做出了“犧牲”,還有一些是利益驅使下的冒險行為。這些問題,對水和“盆”造成嚴重損害,其原因涉及區域經濟發展與生態環境保護的平衡問題、涉及城市及產業布局問題、涉及行業及區域統籌問題,單從行業的角度強化監管,對地方各級水行政主管部門進行督導考核、問責追責,難以取得預期效果,甚至會挫傷各級水利干部的積極性。通過設立黨政負責同志擔任的河湖長,一方面能夠通過行政權力協調部門之間區域之間協同推進解決復雜的河湖問題;另一方面,由上級河湖長對同級部門和下級河湖長進行考核甚至問責,有效解決了被監管對象責任與權力不匹配的問題,形成務實、高效的河湖監管體系。 

  2.3河湖長制搭建了河湖強監管的基礎平臺 

  目前,河湖長制工作進入從“有名”到“有實”轉變、實現名實相副的新時期。通過建立河湖長制組織體系,健全河湖管理相關制度,強化對河湖長的考核問責,切實解決了河湖監管寬松軟的問題,夯實了新時期河湖強監管的基礎平臺。 

  1)全國共明確省、市、縣、鄉四級河湖長30多萬名,省、市、縣成立了河長辦,為強化河湖監管提供了堅實的組織和人員保障。按照河湖長制現有制度設計,由上級河湖長對相關部門和下一級河湖長履職情況進行督導、對目標任務完成情況進行考核,河湖監管的主體和被監管對象由行業部門轉移至地方各級黨委政府,形成權力責任相匹配的監管格局,大大提升了湖監管效能。 

  2)建立健全了河湖監管的相關制度,圍繞保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態的主要任務,明確了具體監管事項與工作要求,對河湖長履職情況、部門涉河湖項目行政許可及審批情況、民事行為主體涉河湖違法違規查處情況以及河湖保護與生態治理修復情況等,納入監管范圍。 

  3)在河湖長制工作實踐中,探索形成了明察暗訪相結合的監管方式。既可以通過已建立的監督檢查、考核評估等機制,強化涉河湖違法違規行為的監管,也可以采取“不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現場”的方式,了解河湖治理實際情況,打破了原來形式化、樣板化的監管模式。同時,通過設立河湖長公示牌,公布電話或者設置APP等方式,鼓勵媒體、群眾對破壞和污染河湖的行為以及解決河湖突出問題、開展河湖治理保護不力的河湖長進行監督舉報,形成良好的公眾監督氛圍,確保河湖治理各項任務落到實處,實現河暢、水清、岸綠、景美,為群眾提供更多的優美生態環境產品。 

  3. 強化河湖監管,確保河湖治理取得實效 

  鄂竟平部長在全國水利工作會議講話指出,要打好河湖管理攻堅戰,聚焦管好盛水的“盆”和盆中的水,向河湖管理頑疾宣戰,推動河長制湖長制加快從有名有實轉變。按照現有制度設計,切實發揮各級河湖長的作用,集中解決河湖“亂占、亂采、亂堆、亂建”等“四亂”問題,管好河道湖泊空間及水域岸線,著力解決“水多、水少、水臟、水渾”等問題,管好河道湖泊中的水體,推動河湖面貌明顯改善。 

  3.1確保“清四亂”取得實效 

  20187月,水利部在全國范圍內部署對亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖突出問題開展專項清理整治行動,要求對第一次全國水利普查流域面積1000km2以上河流、水面面積1km2以上湖泊的四亂問題進行全面摸查和清理整治。 

  該項工作時間緊、任務重、難度大,需要以河湖長制為抓手,逐級落實監管責任,管好盛水的“盆”,讓河湖水域及岸線干凈整潔。盡快完成河湖管理范圍劃定工作,明確河湖管理邊界,補齊河湖監管短板。按照水利部部署,集中清理非法侵占水域灘地、非法采砂、非法堆放固體廢棄物、非法排污以及河道內非法建筑物等,嚴格按照時間節點和任務要求,逐級強化監管,對未按時完成任務或者弄虛作假的進行問責。組織編制岸線保護和采砂管理規劃,強化各級涉河湖岸線行政審批的監管,對手續不全、未批先建等行為嚴肅查處,對岸線占而不用、多占少用等要摸底調查,明確整改期限,確保有序開發。 

  3.2推進河湖水體的治理保護 

  圍繞河湖長制各項任務落實,統籌推進“盆”中水的監管,有效防范“水多”、防治“水少”、整治“水臟”、減少“水渾”。 

  這些問題,監管范圍涉及經濟社會發展的方方面面。由各級河湖長負責,統籌謀劃,短期集中整治與長期系統治理相結合,從根子上解決當前突出的水問題。短期看,監管的重點是保障河道生態用水、禁止污水直排入河、清理肥水養殖等,有效解決河湖干涸、水體黑臭、魚蝦絕跡等突出問題。長期看,監管重點為落實綠色發展理念、調整經濟發展模式、升級產業結構、開展山水林田湖草系統治理,努力形成有利于河湖健康的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式,推動河湖生態環境發生歷史性、轉折性、全局性變化,讓干凈、整潔、生態的河湖成為美麗中國的新名片。 

  3.3加快河湖管理立法 

  河湖長制在河湖強監管實踐中發揮了明顯作用,一些省份頒布實施了河湖長制的地方法規,實現河湖強監管有法可依。為進一步強化河湖強監管,亟需加快《水法》《河道管理條例》等法律法規的修訂,將河湖長制好的做法納入法律法規,進一步完善河湖管理體制,明確河湖管護責任,建立健全河湖管理機構,強化河湖規劃的剛性約束,完善河道采砂、涉河建設項目、河道清障等監管制度,夯實河湖強監管的法治基礎,讓河湖強監管有法可依、落到實處。  

作者:王冠軍 劉小勇  來源:《中國水利》2019年10

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